"Цей день настав!". Так свого часу відреагував на підписання президентом закону про реформування Державної митної служби заступник голови парламентського комітету з питань фінансів, податкової та митної політики Ярослав Железняк. Про райдужні перспективи майбутньої реформованої Митниці говорять наразі і представники держави, і бізнес, і експертне співтовариство. Поза тим не полишений закон і певних зашитих в ньому ризиків. З листопада закон набрав чинності.
Навіщо реформувати Митницю
Роками вітчизняна Митниця була і наразі залишається уособленням корупції. За даними очільника комітету Верховної Ради з питань фінансів, податкової та митної політики Данила Гетманцева, щороку через неефективну роботу Митниці державний бюджет втрачає від 100 до 120 млрд грн. За розрахунками Ярослава Железняка, в перший рік війни держбюджет втратив від корупції на Митниці близько 100 млрд грн, від початку 2024 року до жовтня – близько 40 млрд грн. Щоправда, оскільки мова йде про тіньову сторону роботи відомства, оцінки є лиш приблизними.
У 2019-2020 роках влада вже намагалася реформувати Митницю, але без особливого успіху. З 2019-го в Держмитслужбі як новому самостійному органі виконавчої влади, що утворився після реорганізації Державної фіскальної служби України, змінилося вже шість очільників. Причому чотири з них були призначені на тимчасовій основі як виконувачі обов’язків.
Ситуація виглядала настільки безнадійною, що в червні 2024 року Міжнародний валютний фонд включив вимогу щодо перезавантаження Митниці в якості структурного маяка, виконання якого є однією з умов продовження подальшого співробітництва з Україною. Дедлайном був визначений жовтень. Впорались, принаймні, з ухваленням відповідного закону. Справа – за діями.
Як реформуватимуть Митницю
Основні напрямки майбутніх змін на Митниці описав Центр протидії корупції, який був одним з суб’єктів адвокації закону.
Впровадження прозорої конкурсної процедури обрання очільника Митниці
Відтепер голову Держмитслужби обиратиме конкурсна комісія з шести осіб. Трьох з них визначатиме Міністерство фінансів, інші троє – це кваліфіковані представники від міжнародних організацій. Право вирішального голосу, за прикладом процедур обрання очільників НАБУ, НАЗК, САП та БЕБ, надається міжнародним експертам.
Участь представників міжнародних організацій у складі конкурсних комісій має підвищити прозорість проведення конкурсів. Водночас це дасть змогу провести одноразове глобальне перезавантаження Митниці.
Незалежність голови Митниці та "карт-бланш" на кадрові зміни
Новообраний голова Митниці матиме ширші кадрові повноваження. Зокрема, керівник зможе без обов’язкового проведення конкурсу призначати своїх заступників. Новий очільник самостійно, без погодження з будь-ким іншим, призначатиме керівників регіональних митниць та їх заступників.
Фото: facebook.com/KYIVcustomsUA
Раніше заступники керівника Митниці призначалися на базі конкурсу за погодження Кабміну. А призначити керівників територіальних митниць очільник ДМС міг лише з погодження міністра фінансів.
Запровадження зовнішнього аудиту ефективності
За аналогією з НАБУ та БЕБ, реформа Митниці передбачає процедуру незалежного аудиту, яку проводить комісія з трьох міжнародних експертів. Аудит проводитиметься після 1 та 3 років повноважень керівника Держмитслужби. Негативний висновок комісії – це підстава для звільнення керівника ДМС.
Обмежений вплив міністра фінансів
Міністр фінансів більше не матиме повноважень погоджувати всі кадрові призначення всередині Митниці. Натомість він усе ще зможе впливати на звільнення керівника ДМС. Міністр зможе ініціювати перед урядом звільнення керівника Митниці, якщо останній не виконує основні показники роботи.
Одноразова атестація всіх працівників Митниці
Атестацію проводитимуть комісії, які складатимуться з 12 членів. До кожної такої комісії входитиме шестеро осіб від новообраного очільника Митниці і шестеро від міжнародних партнерів. Важливо, що атестацію проходитимуть як керівники департаментів та регіональних митниць, так і рядові митники. Якщо особа провалила атестацію, вона не зможе обіймати посаду в органах митниці протягом наступних 10 років.
Контрактна форма найму та щорічний перегляд посади і зарплати
Працівники митниці працюватимуть на умовах контракту, який укладається строком до 3 років. Щороку вони повинні проходити перевірку рівня митних компетенцій, за результатами якої їх можуть зобов’язати пройти підвищення кваліфікації. Таку перевірку проходитимуть і ті, хто зможе поновитися на посаді через суд. Для них непроходження перевірки означатиме переведення на нижчу посаду чи звільнення у разі відмови від переведення.
Поліграф та перевірка доброчесності
Одним з етапів відбору кандидатів на посаду до митниці тепер буде перевірка на поліграфі. Також під час проходження служби працівники ДМС перевірятимуться на доброчесність та спосіб життя. Сприяти таким перевіркам буде дисциплінарний комітет із семи осіб: троє від митниці, троє міжнародних експертів та одна особа, визначена Радою бізнесомбудсмена.
Гідна оплата праці
Розмір посадового окладу не може бути менше 14 розмірів прожиткового мінімуму для центрального апарату, та 12 розмірів – для територіальних органів. За нинішніми обрахунками, йдеться про не менш як 29 428 та 25 224 гривні відповідно. Закон також запроваджує низку різних надбавок, порядок встановлення яких визначатиме Кабмін.
За законом, впродовж наступних двох місяців має сформуватися конкурсна комісія для обрання голови ДМС, через три місяці після обрання керівника – розпочатися атестація працівників, яка триватиме до трьох років.
Фото: facebook.com/UkraineCustoms
Які ризики "зашиті" в закон про реформу Митниці
Закон передбачає припинення участі міжнародних представників у роботі конкурсних комісій з відбору керівного складу Митниці та комісій з переатестації її працівників упродовж наступних шести років. Чи несе це ризики для успішного реформування Митниці?
Насправді, зазначає в коментарі РБК-Україна Данило Гетманцев, реформа Митниці має завершитися значно раніше, після проведення переатестації її працівників на предмет професійної компетенції та доброчесності. Законом передбачено, що така атестація має завершитися протягом 36 місяців. Також передбачено участь громадськості в проведенні перевірок доброчесності митників.
"Оскільки на переатестацію керівників вищого рангу відведено 18 місяців, а на переатестацію усіх працівників – 36 місяців, сподіваємося, що загальний відведений термін у 6 років буде достатнім для якісного перезавантаження органу та налагодження системної роботи за новими стандартами. До того ж протягом шести років уряд має розробити новий законопроєкт, який, зокрема, міститиме правила подальшої роботи комісій", – зазначають у Європейській бізнес асоціації.
Там очікують, що присутність міжнародних експертів у складі комісій дозволить за цей час здійснити якісне оновлення кадрового складу та напрацювати вітчизняні запобіжники щодо проявів корупції та хабарництва. Це можуть бути, зокрема, громадські ради за участі представників бізнесу. Також такими запобіжниками можуть стати ефективно працюючі державні органи, такі як НАБУ, ДБР, прокуратура, суди.
"Той факт, що ми значною мірою покладаємось на міжнародників при запровадженні реформ, свідчить про відсутність довіри до влади, яка за 30 років не змогла довести свою спроможність. Це таке собі відлуння комплексів меншовартості", – резюмує член наглядової ради Української ради бізнесу Юрій Пероганич.
А експерт з митних питань Інституту економічних досліджень та політичних консультацій Андрій Бутін нагадує про неодноразові спроби реформування деяких силових структур в Україні, коли присутність у конкурсних і атестаційних комісіях представників міжнародних структур не забезпечувала сталість подальших реформ цих органів. "Тому я б не дуже покладався у справі реформування виключно на представників міжнародних організацій. Багато залежить від імплементації рішень комісій та практичної реалізації", – говорить співрозмовник РБК-Україна.
Закон зобов’язує конкурсну комісію з відбору очільника Митниці подавати на розгляд міністру фінансів не одну, а дві відібрані кандидатури. Це означає, що Мінфін матиме "останнє слово" у виборі переможця. В результаті, це несе ризик, що з двох претендентів призначатимуть того, хто буде зручнішим для Офісу президента, зазначають в ЦПК.
Данило Гетманцев уточнює: голову Держмитслужби, як і керівників інших центральних органів виконавчої влади, призначає Кабінет міністрів. Міністр фінансів вноситиме до уряду подання про призначення на посаду кандидата, якого йому запропонує конкурсна комісія. Саме з метою забезпечення відбору професійного та доброчесного кандидата законом передбачено участь представників міжнародних організацій в роботі конкурсної комісії.
Данило Гетманцев (фото: Віталій Носач / РБК-Україна)
"Слід звернути увагу, що передбачена законом процедура аналогічна процедурі призначення на посаду директора Національного антикорупційного бюро України. Наскільки мені відомо, громадськість зараз не має нарікань щодо роботи директора цього органу", – резюмує Гетманцев.
Заступник Гетманцева в парламентському комітеті Ярослав Железняк додає, що в НАБУ конкурсна комісія обирає взагалі три кандидати по посаду очільника.
Ризик політичного впливу при обранні з-поміж двох кандидатів на посаду керівника Митниці безперечно існує, говорить Андрій Бутін. Але такий ризик існує навіть на етапі подання кандидатур. Разом з тим, упевнений він, забирати у Міністерства фінансів повноваження хоча би обирати між двома кандидатурами-переможцями конкурсів було би неправильно.
"Упевнений, що органи державної влади повинні мати хоча би мінімальний вплив на призначення. Крім того, не виключено, що обидва фінальних кандидати можуть мати компроментуючі зв’язки. Я не вбачаю ризиків процедури", – переконаний співрозмовник РБК-Україна.
Нарешті, вважає Юрій Пероганич, якщо за дії Митниці відповідає міністр фінансів, то він повинен мати вплив на кадрові рішення в цьому відомстві.
Голова Митниці зможе без конкурсу призначати своїх заступників та без погодження з будь-ким призначати керівників регіональних митниць та їх заступників. Чи немає тут корупційних ризиків?
На думку Данила Гетманцева, новий закон є гарантією ухвалення головою Митниці самостійних кадрових рішень та унеможливлення неправомірного тиску на нього.
"Слід звернути увагу, що наразі своїх заступників без обов’язкового проведення конкурсу призначають директори НАБУ, НАЗК, БЕБ та ДБР. Тому така ініціатива не є новелою для українського законодавства", – аргументує він.
Крім того, законом передбачено обов’язок інформування головою Держмитслужби міністра фінансів про обрану на посаду начальника митниці кандидатуру. Міністр може провести співбесіду з такою особою та надати голові відповідні рекомендації. Хоча, зазначають в Європейській бізнес асоціації, проведення міністром співбесіди з кандидатом та результати такої співбесіди не зупиняє призначення кандидата на посаду керівника митниці і не є підставою для його звільнення з посади.
"Голова ДМСУ матиме повноваження формувати команду заступників на власний розсуд. Водночас перелік кандидатів буде обмежений фахівцями, що пройдуть переатестацію. Тож у даному випадку багато залежатиме від роботи переатестаційних комісій", – резюмують в ЄБА.
Не бачить ризиків від таких повноважень голови Митниці координатор експертних груп Економічної експертної платформи, асоційований експерт CASE Україна Олег Гетман.
"Це чудові норми, за які аналітичні центри боролись декілька місяців. Щоправда, Мінфін був вкрай незадоволений. Але наша логіка була наступна: якщо ми вже обрали гідного кандидата, за участі міжнародників, то цій людині треба дати певний мандат і можливості, щонайменше – призначати своїх заступників. Бо коли приходить найкращий кандидат, а йому нав’язують заступників з Офісу Президента через Мінфін, то це вкрай недобра ситуація. І про незалежність органу можна буде лише мріяти", – аргументує експерт.
Чи є приховані ризики тотальної переатестації кадрів Митниці
На думку представників Європейської бізнес асоціації, один з ризиків тотальної переатестації митних кадрів полягає в тому, що вона може стати формальною, як це було, наприклад, у випадку з реформуванням і "очищенням" БЕБ. Але при цьому постає питання, чи є у нас кадровий резерв на заміщення фахівців, які не пройдуть чесну переатестацію.
Фото: facebook.com/UkraineCustoms
"Наразі маємо певний кадровий дефіцит – і в держорганах, і в бізнесі. Тож проблемою може бути комплектація штатів необхідною кількістю професіоналів. Провести переатестацію всіх працівників – серйозний шмат роботи для керівника. Це не так просто", – стверджує Андрій Бутін, додаючи, що заплановане підняття зарплат митників може бути відкладено у часі. Принаймні, уточнює Юрій Пероганич, в держбюджеті наразі не закладено коштів на підняття зарплат митникам.
Ще один ризик тотальної переатестації, про який говорять співрозмовники РБК-Україна, – повторення ситуації з люстрацією кадрів, які працювали в органах влади в період президентства Віктора Януковича. Тоді з системи державної влади пішла значна частина професіоналів через недоліки процедури люстрації. Загроза така завжди існує за будь-якої переатестації.
А ще потрібно розуміти, що корупційні зловживання на Митниці традиційно відбуваються не виключно руками митників, а за підтримки представників інших силових структур. Тож переатестація виключно співробітників Митної служби, без застосування аналогічних "очищувальних" процедур в дотичних силових структурах, може не дати бажаного для держави, суспільства і бізнесу результату.
Чого чекати від реформи Митниці
Опитані РБК-Україна спікери сходяться на думці, що сама лише реформа Митниці не змінить систему владних відносин в країні. І новообране керівництво Митної служби буде працювати в існуючій системі владних координат. А тому без комплексних реформ – ніяк.
В Європейській бізнес асоціації сподіваються на перезавантаження Митниці високопрофесійними та доброчесними фахівцями. Запобіжники проти перетоку старих скомпрометованих кадрів формально передбачені новим Законом. Проте, велике значення матиме процес його практичної реалізації. Це залежатиме, зокрема, й від політичної волі керівництва держави.
Ну і про бюджетні потреби не варто забувати. За оцінкою Ярослава Железняка, додаткові щорічні надходження в державний бюджет від реформованої Митниці мають складати не менше 50 млрд гривень.