Финансовый менеджмент и децентрализация: как управлять средствами в общине

Фінансовий менеджмент і децентралізація: як управляти коштами в громаді

С какими проблемами сталкиваются общины в своей финансовой деятельности, соблюдают законодательство и, самое главное, имеют способность выполнять взятые на себя функции

Именно на эти вопросы мы пытались найти ответ в ходе комплексного оценивания финансового управления в 50 общинах, которые принимают участие в программе DOBRE (USAID). Команда экспертов проанализировала документы и провела интервью с должностными лицами для оценки следующих аспектов финансового менеджмента: управление денежными средствами, закупки, сбор доходов, администрирования налогов и сборов, бухгалтерский учет, исполнение бюджета, управление активами, формирование бюджета включительно с использованием данных и привлечением граждан к бюджетному процессу. Основные результаты представлены в этой публикации.

Децентрализация дала возможность увеличить бюджеты тех сел, поселков, городов, которые решили объединиться и стать ОТГ. Исполнительным органам общин предоставлен достаточно широкий круг полномочий для осуществления влияния на управление финансами, в том числе и в части администрирования доходов. Согласно информации Вице-премьер-министра – Министра регионального развития, строительства и ЖКХ Украины, доходы всех местных бюджетов Украины за первое полугодие 2018 года выросли на 23,8% или на 20,7 млрд гривен по сравнению с аналогичным периодом 2017 года. Однако многие из образованных объединенных территориальных общин, если не все, недостаточно способны успешно выполнять свои новые обязанности и сохраняют высокую зависимость от финансирования из Государственного бюджета. Слабая система финансового управления и отсутствие стратегического видения развития общин приводит к неэффективному управлению имеющимися ресурсами, а также создает возможности для непрозрачной деятельности, что порождает коррупционные риски.

Проведена оценка бюджетных показателей 50 общин – партнеров Программы DOBRE (USAID) свидетельствует о высоком уровне зависимости их бюджетных доходов от государственных трансфертов, ведь удельный вес трансфертов в общей величине доходов составляет в среднем 60-80%. Второй по удельному весу блок общих доходов состоит из налоговых поступлений (в среднем это 15-30%). Зато собственные неналоговые доходы составляют, как правило, лишь около 5% от общего объема доходов бюджета общины. Доходы от операций с капиталом практически отсутствуют. Рассмотрим все эти составляющие доходов подробнее.

Налоговые поступления

Во всех проанализированных ОТГ риски колебания размера собственных доходов бюджета в случае изменения норм налогового законодательства являются существенными. Структура собственных доходов бюджета является характерной для большинства ОТГ: около 95% приходится на налоговые поступления, доходы от неналоговых поступлений и доходы от операций с капиталом почти отсутствуют. Как правило, наибольшие два налога – налог с доходов физических лиц и единый налог или акцизный сбор — составляют 65-80% доходной части бюджета без учета трансфертов. Исключение составляют общины, на территории которых размещены крупные предприятия с большим количеством наемных работников (в них доля доходов от НДФЛ превышает 80%, но таких общин в нашей выборке всего 6), поскольку 60% налога на доходы физических лиц из заработной платы поступает в бюджет общины. Поступления от экологического налога и рентной платы составляли менее 1% в большинстве ОТГ.

Почти у всех общин ставки местных налогов и сборов установлены не на максимальном уровне (только 4 общины с 50-ти установили максимальные ставки). При их определении депутаты местных советов учитывали социально-экономическое состояние общества, а также возможность того, что повышение ставок налогов приведет к росту социального напряжения и роста задолженности по выплатам. Однако на самом деле мотивацией принимать такие решения было то, что в большинстве общин депутаты являются представителями бизнеса, или тесно связаны с ним — значит, для них повышение ставок налогов невыгодно. Проведение общественных слушаний по поводу установления местных налогов и сборов не происходит в большинстве общин, хотя это могло бы быть инструментом для работы с депутатами и представителями бизнеса по повышению ставок.

Величина доходов от земельного налога и арендной платы за землю зависит от достоверности информации о количестве земель, которые переданы в аренду, и земли, которая находится в собственности юридических и физических лиц на территории ОТГ. В ходе проведения нашего оценивания было выявлено, что в большинстве случаев ОТГ не обеспечены надлежащими планово-картографическими материалами, соответствующей землеустроительной и градостроительной документацией, не разработаны генеральные планы, техническая документация по установлению границ. Процесс полной инвентаризации земель общинами только начинается, а нормативно-денежная оценка (НДО) земель ОТГ требует обновления в среднесрочной перспективе (преимущественно 2018-2019 гг.) на территории большинства общин (рис.1). Документы на землю изготовлены в разные годы и имеют разный качественный и физическое состояние, хранятся в основном на бумажных носителях в районных управлениях земельных ресурсов. Однако исполнительными органами совета всех ОТГ ведется реестр договоров аренды земельных участков. Основной причиной вышеупомянутых проблем является то, что проведение значительных объемов землеустроительных работ требует соответствующего финансирования, а из-за ограниченности финансовых ресурсов общины не имеют возможности их проводить.

Фінансовий менеджмент і децентралізація: як управляти коштами в громаді

Рис.1 Проведение работы по земельным вопросам в 50-ти ОТГ; количество ОТГ

Исполнительным органам ОТГ предоставлен достаточно широкий круг полномочий для осуществления влияния на управление финансами общины, в том числе в части администрирования доходов. Однако на практике очень часто встречается ситуация, когда ответственные лица ОТГ или не владеют в полной мере информацией о собственные полномочия, или же законодательством не предусмотрено достаточно инструментов для возможности фактически реализовать свои права в сфере управления финансами ОТГ (рис. 2).

Фінансовий менеджмент і децентралізація: як управляти коштами в громаді

Рис.2. Администрирование налогов и сборов в 50-ти ОТГ; количество ОТГ

В части администрирования налоговых поступлений бюджетов ОТГ все полномочия по контролю за полнотой начисления и уплаты налогов, соблюдения иных норм действующего налогового законодательства принадлежат исключительно органам Государственной фискальной службы Украины. Согласно ст.41.4 НКУ другие государственные органы не имеют права проводить проверки своевременности, достоверности, полноты начисления и уплаты налогов и сборов, в том числе на запрос правоохранительных органов. Следовательно, фактически исполнительные органы ОТГ только получают информацию от органов Казначейства о суммах уплаченных налогов, зачисляемых в бюджет соответствующего ОТГ, без возможности провести проверку полноты уплаты налоговых платежей. Даже когда представители местной власти владеют информацией о нарушениях во время начисления и уплаты налогов, без привлечения органов ДФС местные органы управления не могут привлечь к ответственности нечестных налогоплательщиков. При этом Держаудитслужба может привлечь руководство ОТГ к ответственности за недополученные налоги.

По свидетельствам финансовых специалистов и председателей общин, довольно часто представители ДФС сотрудничают с общинами в неофициальном формате, информация предоставляется по устным обращениям руководства общин. Однако такая практика не имеет системного характера, и сотрудничество касается преимущественно администрирование налога на недвижимое имущество.

Неналоговые поступления

Хотя в части администрирования собственных неналоговых поступлений общины имеют достаточно полномочий, однако в большинстве общин они находятся в пределах 5-7% от общего объема доходов. Основной причиной является неумение эффективно распоряжаться имуществом общины и отсутствие в большинстве анализируемых сообществ объектов, интересных для потенциальных инвесторов.

Фінансовий менеджмент і децентралізація: як управляти коштами в громаді

Рис.3. Использование некоторых источников доходов в 50-ти ОТГ; количество ОТГ

 

Административные сборы и платежи в большинстве общин составляют основную часть неналоговых поступлений, а лучше всего они администрируются в тех ОТГ, где созданы ЦНАПи.

Поступления от долевого участия в развитии инфраструктуры населенного пункта получали меньше половины анализируемых ОТГ. Основной причиной является либо отсутствие проектов, которые бы позволяли платить данный сбор, или страх руководства ОТГ «отпугнуть» потенциального инвестора дополнительным платежом (рис. 3).

Возможностью получить средства Государственного фонда регионального развития (ДФРР) воспользовались только 30 общин (6 городских, 15 сельских и 9 сельских). Одной из основных причин является низкое качество проектов, которые подавались, и предоставление конкурсной комиссией преимущества проектам, которые имеют большую часть софинансирования. Кроме того, 18 июля Кабмин внес изменения в действующий порядок распределения средств ДФРР и увеличил пороги для проектов — теперь на конкурс могут подаваться проекты, у которых общая сметная стоимость проектов строительства (новое строительство, реконструкция, реставрация, капитальный ремонт) будет составлять не менее 5000 тыс. грн, а для других проектов — более 1000 тыс. грн. Такая ситуация является проблемной для сельских ОТГ, поскольку их финансовая состоятельность есть ниже городских и поселковых ОТГ, а потребность в дополнительных ресурсах и зависимость от межбюджетных трансфертов высшее.

Поступления от размещения средств на депозитах получают только 8 из 50 ОТГ. Это общины, которые либо имеют значительные поступления от экологического налога, или высокий уровень собственных доходов.

Большинство анализируемых общин не сдают в аренду целостные имущественные комплексы и иное имущество, находящееся в коммунальной собственности, а в случае наличия такой практики объем полученных средств является несущественным. Во время объединения имущество территориальных общин, которые объединились, передавалось по передаточным актам, однако полная инвентаризация имущества общин фактически не проводилась. Работа по выявлению, постановке на учет бесхозного имущества на территориях ОТГ не имеет системного характера даже в тех 18 общин, которые пытаются ее осуществлять. Реестры муниципального имущества, земельных участков, которые могут быть переданы в аренду или проданы на конкурсных началах, как правило, не сформированы и не размещены на официальном веб-сайте. Однако работу над созданием таких реестров начинают проводить некоторые общины — для примера, среди общин-партнеров программы DOBRE реестры свободных земельных участков имеют 14 общин, а коммунального имущества — 12. Все это приводит к тому, что общины не только не умеют распоряжаться своим имуществом, а фактически не знают, что есть в их собственности.

Практически у всех ОТГ есть действующие коммунальные предприятия (или принято решение о создании таких предприятий), часть прибыли от деятельности которых должна поступать в бюджет общины. В подавляющем большинстве анализируемых общин такие предприятия являются убыточными и получают текущие трансферты из бюджета для ведения хозяйственной деятельности. Поскольку коммунальные предприятия полностью подчиняются и подотчетны органам местной власти, руководство общины имеет достаточно полномочий для администрирования данного вида дохода, а следовательно может влиять на рост собственных поступлений в бюджет ОТГ за счет определенной части такой прибыли коммунального предприятия. Однако, на практике председатели ОТГ и руководство коммунальных предприятий относятся к ним не как к бизнесу: раздутые штатные расписания, непрозрачность принятия решений, отсутствие контроля за осуществлением финансовых операций, медленное обновление материально-технической базы – это лишь краткий перечень узких мест, выявленных во время нашего мониторинга.

Межбюджетные трансферты

Межбюджетные трансферты составляют наибольшую долю доходов в большинстве ОТГ. Почти все анализируемые ОТГ получали базовую дотацию, значительная часть — дополнительную дотацию из государственного бюджета местным бюджетам на осуществление переданных из государственного бюджета расходов по содержанию учреждений образования и здравоохранения.

Образовательная и медицинская субвенции.

С 2017 года зарплата педагогов выросла на 50-70%, поэтому у общины возникли проблемы с финансированием работников учреждений образования, для решения которых нужно было искать дополнительные ресурсы. Еще одной проблемой в образовательной сфере общин является формирование смет на обеспечение нужд учреждений образования. На практике местные финансовые органы проводят анализ бюджетных запросов и расходы бюджетов закладываются в зависимости от доходов, которые можно направить на финансирование образования в общине. Вследствие этого в сметах расходов на образование остаются необоснованно завышены расходы, размер которых можно было бы снизить, проведя реальный анализ ситуации в образовательных учреждениях по количеству персонала, который числится в них, проведение энергоаудита для определения возможностей снижения энергозатрат, в конце концов целесообразности объединения школ с малой численностью учащихся в классах, создание опорной школы.

В 2017 году медицинскую субвенцию направляли в местные бюджеты для оплаты текущих расходов учреждений здравоохранения. Однако, начиная с 2017 года средства медицинской субвенции нельзя направлять на оплату коммунальных услуг и энергоносителей — такие выплаты должны осуществляться за счет местных бюджетов. Нечеткий план проведения медицинской реформы на местном уровне (отсутствие процедур формирования госпитальных округов, передачи районных учреждений до городов или ОТГ) является дополнительным барьером для общин для того, чтобы перебирать медицинские учреждения с районного уровня под свое управление.

Субвенция на формирование инфраструктуры, субвенция на социально-экономическое развитие

Субвенции на формирование инфраструктуры воспользовались все 50 анализируемых сообществ. Наибольшей проблемой для большинства общин была сложная и длительная процедура согласования проектов, финансируемых из этого источника, а также задержка в распределении субвенции, поэтому в ОТГ оставалось мало времени для освоения этих средств. Подавляющее большинство проектов, которые выполнялись, связанные со строительными или ремонтными работами, для которых осенне-зимний период был не самым лучшим, поэтому эффективность выполнения работ могла существенно снизиться.

Субвенции на осуществление мероприятий социально-экономического развития территорий в 2017 году воспользовались менее половины проанализированных общин. Основной причиной является политическое влияние на ее распределение – согласно позиции руководства большинства общин, получают ее общины, которые имеют лобби народных депутатов и депутатов областных советов.

Выводы и рекомендации.

Анализ результатов оценивания финансового управления в 50 ОТГ-партнерах DOBRE позволил выявить недостатки, присущие большинству объединенных общин. Всем общинам нужна дальнейшая работа по следующим основным направлениям:

  • совершенствование плановых и стратегических документов общин, местных программ – хотя большинство общин имеют разработанные стратегические документы, часто корреляция между целями, которые закладываются в них, и направлениями расходов местного бюджета довольно слабая. Важным является стратегическое видение в управлении обществом, что отражается в долгосрочных документах и позволяет находить дополнительные источники поступлений в бюджет, оптимизировать расходы и эффективно распоряжаться активами общин.
  • проведение работы местной власти для повышения прозрачности и усиление участия населения в управлении обществом – большинство анализируемых ОТГ пока не привлекают населения и общественных активистов к процессам принятия решений в общине. Как показывает анализ, основной причиной является закрытость руководства ОТГ-за страха перед политическими рисками и низкая заинтересованность самой общественности в анализе эффективности управления обществом. Также не у всех ОТГ обнародуется на постоянной основе информация, которая является ценной для населения, в том числе бюджетная. Опрос домохозяйств, проведенный GFK на заказ программы DOBRE, показало, что в сообществах-партнерах программы DOBRE высшее осведомленность об услугах, за которые отвечают местные органы власти, связана с высшей уверенностью в том, что руководство ОТГ распоряжается активами общины лучше. Рядом с тем, менее 10% населения общин принимали участие в любых видах общественных слушаний или обсуждениях проекта бюджета в течение последних 12 месяцев. Органам власти ОТГ стоит усиливать работу над информированием населения о своей деятельности и поиском возможностей для установления максимальных ставок местных налогов. Помимо роста доверия к деятельности власти в ОТГ, такая работа может принести и увеличение поступлений в местный бюджет, поскольку бизнес охотнее будет платить налоги понимая на какие цели они идут.
  • администрирование налоговых и неналоговых поступлений – одной из крупнейших проблем ОТГ является отсутствие законодательно закрепленных полномочий проводить администрирования налоговых поступлений, а сотрудничество с органами ДФС не урегулирована. Пока на законодательном уровне не будет предусмотрено взаимодействие общин с ДФС, ОТГ могут создавать рабочие группы с представителями ДФС по совместной отработке вопросов полноты поступлений налогов и сборов в бюджет ОТГ. Важным направлением является поиск дополнительных источников финансирования и использование всех возможных источников налоговых и неналоговых поступлений;
  • оптимизация расходов бюджетов – проблемой ОТГ есть высокая доля текущих расходов в сравнении с капитальными, в частности на образование и медицину. Руководители ОТГ должны продолжить работу по оптимизации расходов — пересмотреть структуру расходов ОТГ, провести анализ возможности сокращения текущих расходов, перераспределить бюджет в пользу капитальных расходов и расходов развития, ведь такие затраты могут дать экономию бюджетных средств в будущем;
  • урегулирования закупочной деятельности – часть ОТГ нарушает законодательство о закупочной деятельности, в некоторых — налицо конфликт интересов. Помимо устранения данных недостатков, общинам следует увеличивать количество конкурентных допорогових процедур, что приведет, по разным оценкам, экономию в среднем 10-15% по сравнению с заключением прямых договоров;
  • углубление работы по управлению активами общины – проведение инвентаризации земельных ресурсов и коммунального имущества, обновления нормативно-денежной оценки и разработка системы управления имуществом и тому подобное;
  • построение системы внутреннего контроля для обеспечения эффективного надзора за доходами и расходами бюджетов ОТГ рекомендуем применять механизмы общественного аудита, который бы проверял рациональное использование бюджетных средств, финансово-хозяйственную деятельность юридических лиц и исполнительных органов местного самоуправления – распорядителей средств. Многие руководители общин уже начали делать шаги в этом направлении — поскольку они желают быть переизбранными. Кроме того, в тех ОТГ, где проходили проверки Держаудитслужби, предоставлялись рекомендации по созданию внутренних систем контроля, что зачастую является основной мотивацией для органов управления общин.

Содержание не является ответственностью Глобал Ком’юнітіз (Global Communities) и не обязательно отражает точку зрения USAID или правительства Соединенных Штатов.

Источник: Vox Ukraine

Share Button