Георг Мільбрадт: «Децентрализация — это то, что творит изменения в головах»

Ґеорґ Мільбрадт: «Децентралізація — це те, що творить зміни в головах»

Фото: УНИАН

Неделю разговаривал со специальным посланником правительства Германии по вопросам реформ в области управления и децентрализации в Украине Ґеорґом Мільбрадтом о помощи немецкого правительства нашей стране в проведении реформ, об успехах и проблемных моментах в их осуществлении.

По словам министра иностранных дел Павла Климкина, ваше назначение как спецпосланника немецкого правительства в Украине является символом тесного сотрудничества между нашими странами. В связи с этим расскажите подробнее про ваши обязанности на этой должности.

— Эта миссия появилась в рамках соглашения между Петром Порошенко и Ангелой Меркель. Вероятно, потому что Украину всегда критиковали, необходимо было направить сюда опытного политика из страны Большой семерки. Сначала мы имели длинный список задач. Однако впоследствии немецкая сторона выбрала три основных направления: децентрализация, качественное государственное управление и государственная служба. При существующем положении вещей и в пределах того, как происходит процесс реформ, децентрализация, на мой взгляд и по мнению тех, кто к ней приобщен с украинской и немецкой сторон, является важнейшей.

Она очень важна, поскольку изменит образ мышления и поведение людей. Они сами за себя будут отвечать, и так же будет сломано структуру, когда нововведения всегда инициируются сверху вниз. Благодаря децентрализации граждане будут пытаться самостоятельно решать свои проблемы на местах. Я также верю, что это усилит демократию в Украине, поскольку граждане осознают, что могут улучшать определенные вещи. На высшем уровне, в Киеве, некоторым людям сравнительно трудно добиться нужного влияния, однако в небольших общинах решать вопросы будет значительно проще. Думаю, что это также станет вкладом в борьбу с коррупцией. Хотя указанная реформа ее тоже децентралізує, но в таком формате ей будет легче противодействовать. Это доказывают международные исследования и, думаю, в Украине не будет по-другому.

Децентрализация сейчас национальный приоритет. Украина еще в 1990-х годах взяла на себя обязательства ввести местное самоуправление и подписала соответствующую Европейскую хартию. Но нужной реформы так и не было проведено. Впоследствии пытались осуществить ее после Оранжевой революции. Однако за время президентства Януковича этот процесс перестал двигаться. Однако, что интересно, в те времена эксперты и дальше работали в Украине. Поэтому после Майдана их ящики были заполнены необходимыми наработками, а потому правительство смогло принять довольно четкую программу уже 1 апреля 2014 года. Это невозможно было бы выполнить за пять недель. Итак, с украинской стороны все было готово и новое правительство начало свою работу. Дальше старались это поддерживать финансово, однако при условии, что объединения будут формироваться сильные и функциональные единицы. Действуя вместе, можно достичь эффекта.

Когда произошло объединение новых общин, было обустроено и отремонтировано школы, дороги. Улучшились также другие вещи в жизни территориальных объединений, в частности сфера услуг, начали решаться вопросы, касающиеся, например, детсадов. Думаю, в целом все продвигается достаточно быстро. Однако в процессе децентрализации параллельно с успехом появляются и проблемы. Пока что лишь треть сообществ добровольно объединилась и функционирует. Для того чтобы начала действовать остальные, нужны определенные стимулы (больше собственных доходов и дополнительных компетенций) или же надо объединять новые территории принудительно. Украина решила пока что делать это добровольным путем.

Пока что лишь треть сообществ добровольно объединилась и функционирует. Для того чтобы начала действовать остальные, нужны определенные стимулы (больше собственных доходов и дополнительных компетенций) или же надо объединять новые территории принудительно

Существует проблема, что территориальные общины чаще всего формируются там, где есть крупные предприятия, поэтому их, конечно, можно считать успешными, ведь они получают налоги от доходов с этих производственных структур. В прошлом же 60% поступлений от этих предприятий шли регионам. Как вы оцениваете такой процесс формирования ОТГ? Что могли бы посоветовать, чтобы сгладить неравномерность?

— Децентрализация налоговых поступлений имела большой успех. Существует также компенсационная система, которая уменьшает различия между богатыми и бедными общинами. Однако муниципальную фискальную систему необходимо совершенствовать, например реформирован и высокодоходный налог на недвижимость.

Собственные доходы также важны для того, чтобы можно было нанимать квалифицированный персонал. Именно поэтому нужен закон о государственной службе. К сожалению, относительно этого Верховная Рада и президент не пришли к согласию и первая попытка его принять не удалась. Однако должна быть следующая.

Не только деньги играют для обществ большую роль, но и то, что ОТГ являются хозяевами на своей территории. Имеется в виду не в контексте собственности, а в том, что они отвечают за то, что в них происходит, следовательно, имеют автономию планирования. Так же частично государственная собственность перейдет общинам.

Это лишь начало пути, когда часть полномочий районов передают новым общинам. Районный уровень тоже нужно реформировать. Сейчас предстают общины по величине такие, как районы. Люди, что сидят в райгосадминистрациях, знают об этом. И они зачастую не заинтересованы в формировании больших общин. 130 районов с 490 не сделали и шага в создании ОТГ (в пределах этих районов не инициировано ни одной общины). Нередко именно райгосадминистрация и тормозит эти процессы. Частично это происходит на уровне областей, но в основном именно на уровне районов: люди боятся потерять свои рабочие места. Именно поэтому, чтобы и дальше проводить децентрализацию, нужно решительно реструктурировать и этот сегмент. В такой большой стране, как Украина, районы нужны. Именно поэтому они должны стать большими и получить новые полномочия, чтобы у людей были перспективы. Поэтому следующим большим шагом после формирования больших общин является территориальная и функциональная реформа для районного уровня.

Кроме того, есть еще одна проблема. Конечно, экономические двигатели в стране —это не только маленькие села, но и города областного значения. Именно поэтому они должны расти вместе со своими окрестностями. Соответствующий закон, который уже принял и подписал президент, позволяет крупным городам участвовать в программе. Это очень важный шаг.

Процесс продолжается. Вопрос теперь в том, что ожидать после местных выборов 2020 года. Или уже достаточно будет тех общин, которые объединились, чтобы работать по одной системе, и будет действовать система «двух классов»: новые общины по новым правом, а старые — по старому, с той только расхождением, что вторые будут зависеть от района, а первые уже очевидно, что нет. Это сложно, но проблему надо решать.

Качественное государственное управление является еще одной важной темой. Здесь речь идет о его новую организацию, более структурированную. Например, Украина имеет значительную проблему из-за того, что советская система создала большое количество государственных юридических лиц. Конечно же, они обременяют налогообложения. Это явление требует коренных изменений.

До сложных тем также входят коррупция и судебная система. Еще одной важной темой является приватизация госпредприятий. Поскольку они находятся между правительством и рыночной экономикой, то особенно склонны к коррупции. Это решать сложно, поскольку возникают вопросы, кто должен приватизировать, могут приобрести иностранцы, что продает Украина и тому подобное. Нужен также свободный рынок земли. Верховная Рада относительно этого крайне нерешительна. Относительно других вопросов, к примеру инвестиций. Когда иностранные инвесторы хотят вкладывать, то они должны чувствовать, что их средства в украинских банках в безопасности. Есть и другие темы, которыми я занимаюсь, но нельзя сделать все одновременно. Я лишь человек. Поэтому концентрируюсь на направлении со стратегическим значением, а именно на децентрализации.
Я здесь по просьбе Украины. Я не преподаватель. Государство должно само решить, чего хочет. Моя задача — поддержать страну, поэтому я стараюсь убедить людей, разговариваю с депутатами, чтобы они эту реформу поддержали. Думаю, что децентрализация является довольно популярной темой среди населения. Хотя в Украине люди воспринимают реформы обычно не очень положительно, поскольку они приводят в основном к ухудшению.

В одном из своих интервью вы говорили, что реформа децентрализации может также изменять менталитет. Имели ли вы такой опыт в ГДР, в частности в Саксонии, где в свое время занимали должность премьер-министра?

— Конечно же, он меняется. И этого не произошло бы без перехода на местный уровень. В ГДР также была предыстория — сопротивление старому режиму, спровоцированный сфальсифицированы местными выборами. В 1989 году их очевидно сфальсифицировали. И это поняли теперь.

Первое, что сделало новое правительство после революции, — новые местные выборы. В результате выбрали совсем других лиц. В ГДР была та же проблема, что и здесь: величину общин нужно было уменьшить. Также стало понятно: для того чтобы выполнять свои новые функции, должен быть и достаточный минимальный размер общин. Село на 500 жителей не может обеспечить большое самоуправления. Конечно же, это также приводит к изменениям, ведь демократия движется снизу. Я не верю в то, что демократию можно направить из центра.

На уровне ТГ проще получить влияние и неправительственным организациям. В Германии уровень общин не является настолько партийно и политически сформирован. Поэтому, думаю, в Украине будет так же. Децентрализация — это то, что творит изменения в головах.

Если анализировать примеры реформ децентрализации в Польше и ГДР, который из примеров, по вашему мнению, лучше подходит для Украины?

— Каждая страна имеет собственную историю и традиции. Поляки имели общий план для всего: от воеводств, поветов, городов и гмин. Это был великий закон, где было все учтено. Я не считаю, что в Украине можно было бы сделать так же, как и в Польше. Хотя некоторые хотят именно так. Думаю, для того чтобы достичь успеха, нужно принимать решения шаг за шагом. В Европе есть другие примеры, где, наоборот, избегают слияния общин.

Например, во Франции есть 35 тыс. таких сообществ, которые, впрочем, должны работать друг с другом. Каждая община объединенная определенной целью. Французские административные структуры этих обществ называются millefeuille, или же немецком Blätterteig (на русский это переводится как «слоеное тесто». — Ред.). Есть много уровней. Но их количество можно увеличивать. Я рассказываю это в Украине не для того, чтобы информировать о новом направление, а чтобы взглянуть правде в лицо и смело принять решение.

Процесс объединения территориальных общин происходит очень медленно. Вы упоминали о принудительные методы объединения. Нужно ли Украине прибегать к ним?

— От начала Украина пошла путем добровольных решений, поэтому должна идти им и дальше. Когда вы уже будете иметь немалое количество тех, кто объединился, тогда и можно говорить об упорядочении карты, чтобы не было белых пятен. Обычно мы устанавливаем определенный дедлайн. Так делали и в Германии. Нужно иметь и кнут, и пряник, однако первый достаточно лишь показывать. Сейчас он еще не на времени. До 2020 года имеем возможность получить немало новых структур, объединенных добровольно.

Вы также ранее говорили о список законопроектов, которые необходимо принять, чтобы реформа децентрализации заработала. Но, например, первый в этом списке законопроект «О службе в органах местного самоуправления» 3 апреля Верховная Рада отклонила. Как вы вообще оцениваете этот процесс подготовки и сколько еще нужно времени, чтобы запустить реформу?

— Все законы из моего списка пока что на рассмотрении в Верховной Раде. Последние правительство снова внесло на рассмотрение. Все на разных стадиях. Некоторые из них близки ко второму чтению и могут быть вскоре приняты. Проблемой реформы децентрализации, в отличие от реформы здравоохранения, образовательной, каждая из которых имеет собственный большой закон, является то, что в ее пределах нужно вносить изменения для большого количества законов, которые, в свою очередь, частично сменяют другие правовые акты. Когда вы будете рассматривать эти законы, то не сразу сможете понять их значение, поскольку они предусматривают просмотр других правовых документов. Поэтому лучше рассматривать эти законы в «несколько конвейеров».

Каковы ваши прогнозы относительно будущего реформы децентрализации в Украине? Сколько еще времени нам нужно?

— В Германии мы начали с реструктурирования районов и образовали новые, на что ушло три года. Однако вместе с реформой местного самоуправления это заняло восемь лет. В Польше реформа длилась столько же. В Украине же проблема в том, что прошло уже 25 лет. Поэтому, думаю, на нее уже нет такого времени, как имели Польша или Восточная Германия. Также ее сложно сравнивать с такими реформами в других посткоммунистических странах, поскольку Украина территориально больше Словакию или Эстонию. Хорошо сравнивать с Польшей, однако она еще с коммунистических времен имела демократические и децентрализованные структуры, что было большим преимуществом. А на значительной части территории издавна бытовало самоуправления. Поэтому если речь идет об изменении менталитета, то до Второй мировой войны самоуправление было в Галиции и Польше. В пределах Великого княжества Литовского много украинских городов имели Магдебургское право, что и является самоуправлением. Здесь Украина может обрести историческую опору. Зато царская и коммунистическая системы отвергали самоуправления.

——————-

Георг Мільбрадт — немецкий политик, премьер-министр земли Саксония в 2002-2008 годах. Родился в 1945 году в Еслое (земля Северный Рейн — Вестфалия). Изучал экономику, право и математику в Университете Мюнстера, где в 1970-1980 годах работал научным сотрудником. С 1973-го — член ХДС. С 2008 года преподает экономику в Техническом университете Дрездена. В начале августа 2017-го Мільбрадта делегировано правительством Германии в качестве специального посланника по вопросам реформ в Украине, в частности в сфере качественного государственного управления и децентрализации.

Share Button