Прямая бюджетная демократия

Пряма бюджетна демократія

Как Украина внедряет общественное бюджетирования и общественного эффекта следует ожидать

Финансовая децентрализация дает свои плоды: местные бюджеты не просто становятся прибыльными, а часто даже не успевают тратить средства. Как сообщают в Государственной казначейской службе, в течение 2017 года собственные доходы местных бюджетов выросли до 192 млрд грн, а остатки на их счетах составили 54,4 млрд грн. В 2018-м рост продолжается: по данным Министерства финансов, за январь — май текущего года по сравнению с аналогичным периодом 2017-го, доходы общего фонда местных бюджетов выросли на 24%. Поэтому вместо безденежья на первый план выходит проблема эффективного управления местными ресурсами. Одним из таких механизмов является общественное бюджетирования, введенная в Украине в 2015 году. Суть нововведения заключается в том, что доля местного бюджета выделяется на реализацию проектов, которые выдвигает и поддерживает местная община. Первопроходцем общественного бюджетирования считается власти бразильского города Порту-Алегри, которая эту идею стал воплощать в конце 1980-х, и следующего десятилетия ее взяли на вооружение более 100 городов Бразилии. С тех пор концепция распространилась практически по всему миру: по состоянию на 2015 год общественные бюджеты имели около 1500 органов местного самоуправления на всех континентах.

Смотрите также: Карта ветеранских бизнесов

Один из крупнейших общественных бюджетов мира Париж: в 2014-м его объем составил около €18 млн, в 2015-м — почти €68 млн, а в 2016-м приблизился к €95 млн. Что касается процедурной части, есть различные локальные вариации, но в основе лежит одинаковая идея: потребности граждан лучше всего известны самим гражданам, а не чиновникам или даже избранным обществом депутатам. В Украине внедрение общественных бюджетов произошло благодаря поддержке Польши, а именно Польско-украинского фонда сотрудничества ПАУСИ. Первыми городами, в которых состоялось пробное внедрение общественных бюджетов, стали Чернигов, Черкассы и Полтава. Уже в 2017-м, по подсчетам Центра развития инноваций НаУКМА, общественные бюджеты внедрил 91 орган местного самоуправления: 74 города, 14 ОТГ, одна районная и одна областная совета. Среди областных центров крупнейшие общественные бюджеты имеют Киев (100 млн грн), Одесса (100 млн грн), Харьков (50 млн грн) и Львов (26 млн грн). Объем общественных бюджетов зависит от местной финансовой ситуации и воли местного руководства: к примеру, общественный бюджет Белой Церкви (7,2 млн грн) больше, чем в Виннице (7 млн грн).
Распределение средств из общественных бюджетов происходит по принципу прямой демократии. Подготовив проект, автор должен собрать установленное количество подписей в его поддержку, после чего тот попадает на рассмотрение экспертов. В случае соответствия установленным критериям он выставляется на голосование горожан.

Как сообщают в Государственной казначейской службе, в течение 2017 года собственные доходы местных бюджетов выросли до 192 млрд грн, а остатки на их счетах составили 54,4 млрд грн. В 2018-м рост продолжается: по данным Министерства финансов, за январь — май текущего года по сравнению с аналогичным периодом 2017-го, доходы общего фонда местных бюджетов выросли на 24%

К примеру, в Киеве голосовать за проект можно через электронную систему на основании карточки киевлянина, BankID, электронной цифровой подписи либо через Центр предоставления админуслуг. Проекты, которые набирают достаточное количество голосов, получают финансирование и в установленные сроки внедряются в жизнь. Что же до их содержания, то пространство для инициативы практически неограничен: к рассмотрению принимаются идеи, касающиеся безопасности, дорог и транспорта, энергоэффективности, коммунального хозяйства, культуры и туризма, экологии, образования, здравоохранения, соцзащиты, спорта и даже ИТ. Как свидетельствует опыт общественного бюджетирование, больше всего голосов собирают проекты, связанные с городским благоустройством, образованием и спортом. К примеру, среди тех, что получили финансирование из киевского общественного бюджета 2017‑го, 25% всех голосов получили инициативы образовательного направления, 20% — спортивного, 13% — оздоровительного, тогда как коммунальное хозяйство, экология и культурно-туристическое направление заинтересовали 10%, 9% и соответственно 9%. Остальных проектов проголосовали 14%.

Насколько объективно результаты голосования за общественные бюджеты отражают запросы местного сообщества — вопрос открытый, поскольку процедура не предусматривает всеобъемлющего плебисцита. Обычно в голосовании принимает участие небольшая доля горожан, даже в Париже это меньше чем 10% населения. В Украине ситуация на местах слишком варьируется. Так, в Киеве за проекты общественного бюджета 2017 года проголосовали 50 813 городских жителей, то есть около 2% всего взрослого населения столицы. За следующий общественный бюджет проголосовало уже 131 449 человек, хотя и эту цифру трудно считать репрезентативной. Похожая ситуация была и во многих других городах. Во Львове общественный бюджет 2017-го распределили голосами 12% взрослого населения города, в Ровно — около 2%, в Черновцах — 6%, в Сумах — 5% и тд. Это дает повод для концептуальной критики общественного бюджетирования, поскольку средства де-факто распределяются решением узкого круга горожан. Однако эти упреки вряд ли справедливы, ведь возможность проголосовать или выдвинуть свой проект открытая для всех. К тому же общественные бюджеты составляют мизерную долю городских бюджетов, а значит, последствия их применения редко имеют системный характер.

Главная проблема общественного бюджетирование лежит в совсем другой плоскости и связана с нецелевым использованием этого механизма. В наших реалиях — со стороны коммунальных и государственных учреждений. Возьмем к примеру проекты, профинансированные из киевского общественного бюджета 2017 года. Открытая цифровая лаборатория Fablab, велопаркинги возле метро, подземный музей на Почтовой площади — воспользоваться этим смогут все киевляне. Наряду с тем за счет средств общественного бюджета будет реализована целая куча проектов, бенефициарами которых станут отдельные заведения, как школы, больницы, детсады. Анализ проектов — победителей столичного общественного бюджета-2017 свидетельствует, что 24% из них касаются государственных учреждений и еще 22% — коммунальных. Таким образом, львиная доля средств, предназначенная на общегородские проекты, потраченная на приобретение компьютерных классов для отдельных школ, ремонт клубов по месту жительства, замену окон в больницах и др. И это не только киевская проблема. Например, в 2017-2018-м одна из школ в Днепре обзавелась спортплощадкой, заменила окна и системы наружного освещения — конечно же, за счет общественных бюджетов. Во Львове, по оценкам местных активистов, школы и детсады забрали до 90% общественного бюджета-2017. Того самого года в Черкассах с 11 проектов-победителей лишь два не касались коммунальных и государственных учреждений. Почему именно эти заведения демонстрируют такую общественную активность — не секрет, ведь для школы или больницы нет никаких проблем собрать несколько сотен голосов родителей или пациентов.

Пряма бюджетна демократія

Насколько это злоупотребление сознательное и насколько широко там применяется админресурс — тема отдельных расследований. Но очевидно, что такая практика противоречит принципам общественного бюджетирование (а именно принципа общей доступности проектов), а также создает ситуацию дублированного финансирования учреждений, что и так находятся на балансе местного или государственного бюджета. Если на местах не будет введено соответствующих нормативных ограничений, общественное бюджетирования превратится в соревнования муниципального учреждения за дополнительное финансирование. Критической переоценки нуждаются также правила определения проектов-победителей, поскольку в условиях низкой активности местных жителей общественное бюджетирования часто превращаются в «аттракцион невиданной щедрости». К примеру, в Черновцах почти 200 тыс. грн на обустройство школьного мультимедийного класса выделили на основании 554 голосов, а около 300 тыс. грн на городской стрелковый тир завоевали вообще 135 голосами.

Впрочем, все эти проблемы могут быть решены: процесс принятия проектов усовершенствованный с учетом местных реалий, а участие общин, как показывает практика, со временем будет расти. В том же Париже с 2014-го по 2016-й количество горожан, которые принимали участие в голосовании за общественный бюджет, выросла с 40 тыс. до 93 тыс. На этом фоне Украина демонстрирует очень убедительную положительную динамику: если за столичный общественный бюджет 2017 года проголосовали 50 813 горожан, то за общественный бюджет 2018-го уже 131 449. Еще динамичнее заинтересованность общественным бюджетом возрастает во Львове: если в 2016-м за него проголосовало 21 215 человек, то в 2017-м уже 72 061. Впрочем, главный положительный эффект общественного бюджетирование — совсем не сами проекты, которые могли быть реализованы и за счет иностранных грантов, спонсоров или даже краудфандинга. Главное то, что общественные бюджеты являются тренажером прямой демократии. Подготовка проектов, поиск поддержки среди общества, участие в голосовании и контроль за воплощением проектов — лучшей школы общественного самоуправления нечего искать. Кроме того, общественное бюджетирование — это школа лоббирования групповых интересов в режиме прямой демократии. То, что учебные заведения и детсады оказались эффективными пользователями общественных бюджетов, свидетельствует не столько о них самих, как о состоянии гражданского общества, а именно о массовой неучастие в жизни локальных сообществ. В этом смысле общественные бюджеты имеют гораздо большее значение для развития украинской демократии, чем для благоустройства конкретных городов. Как показывают исследования европейского опыта, ожидаемыми результатами общественного бюджетирования является, прежде всего, налаживание местных институтов, общественная самоорганизация, усиление общественного контроля — то, чего критически не хватает Украине.

Share Button